Hubungan Struktural dan Fungsional Pemerintah Pusat dan Daerah

Hubungan struktural dan fungsional pemerintah pusat dan daerah dalam negara kesatuan yang menganut asas desentralisasi adalah salah satu faktor penting dalam penyelenggaraan pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Perihal landasan konstitusinya, hubungan struktural dan fungsional pemerintah pusat dan daerah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000. Berdasarkan ketentuan tersebut, daerah diberi kesempatan untuk membentuk lembaga-lembaga yang disesuaikan dengan kebutuhan daerahnya masing-masing.

Dalam buku Pendidikan Pancasila dan Kewarganegaraan yang disusun oleh Tim Kemdikbud (2017, hlm. 134) di jelaskan hubungan struktural dan fungsional pemerintah pusat dan daerah dapat meliputi dua cara, yakni:

sentralisasi, yaitu segala urusan, fungsi, tugas, dan wewenang penyelenggaraan pemerintahan ada pada pemerintah pusat yang pelaksanaannya dilakukan secara dekonsentrasi;
desentralisasi, yakni segala urusan, tugas, dan wewenang pemerintahan diserahkan seluas-luasnya kepada pemerintah daerah.

Dengan demikian, meskipun setiap daerah memilikk kewenangannya masing-masing, namun masih terdapat beberapa kewenangan yang masih diturunkan dari pusat untuk semua daerah.

Hubungan Struktural Pemerintah Pusat dan Daerah

Makna hubungan struktural pemerintah pusat dan daerah adalah bagaimana secara susunan atau pola sistematis tertentu pemerintah pusat dan pemerintah daerah saling berkoordinasi dalam pelimpahan wewenang kepentingan pemerintahan.

Jadi bagaimana hubungan struktural pemerintah pusat dan daerah? Pemerintah pusat memiliki beberapa wewenang yang tidak dapat diganggu gugat. Pemerintah daerah juga memiliki wewenang yang menyangkut dengan daerahnya masing-masing yang dilimpahkan dari pemerintah pusat.

Pelimpahan wewenang dengan cara dekonsentrasi dilakukan melalui pendelegasian wewenang dari pemerintah pusat kepada perangkatnya yang berada di daerah. Dengan kata lain, pelimpahan wewenang dengan cara desentralisasi dilakukan melalui pendelegasian urusan kepada daerah otonom.

Terdapat tiga faktor yang menjadi dasar pembagian fungsi, urusan, tugas, dan wewenang antara pemerintah pusat dan daerah.

Fungsi yang sifatnya berskala nasional dan berkaitan dengan eksistensi negara sebagai kesatuan politik diserahkan kepada pemerintah pusat.
Fungsi yang menyangkut pelayanan masyarakat yang perlu disediakan secara beragam untuk seluruh daerah dikelola oleh pemerintah pusat.
Fungsi pelayanan yang bersifat lokal, melibatkan masyarakat luas dan tidak memerlukan tingkat pelayanan yang standar, dikelola oleh pemerintah daerah yang disesuaikan dengan kebutuhan serta kemampuan daerah masing-masing.

Untuk lebih jelasnya, berikut adalah bagan dari hubungan struktur dan koordinasi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.

Hubungan Fungsional Pemerintah Pusat dan Daerah

Sementara itu, secara fungsional, pada dasarnya pemerintah pusat dan pemerintah daerah memiliki hubungan kewenangan yang saling melengkapi satu sama lain yang terletak pada visi, misi, tujuan, dan fungsinya masing-masing.

Visi dan misi kedua lembaga ini, baik di tingkat lokal maupun nasional adalah melindungi serta memberikan ruang kebebasan kepada daerah untuk mengolah dan mengurus rumah tangga sendiri berdasarkan kondisi dan kemampuan daerah.

Sedangkan tujuannya adalah untuk melayani masyarakat secara adil dan merata dalam berbagai aspek kehidupan. Fungsi pemerintah pusat dan daerah adalah sebagai pelayan, pengatur, dan pemberdaya masyarakat. Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota atau antara provinsi dan kabupaten dan kota diatur dalam undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah.

Semua hubungan tersebut tentunya membutuhkan penyokong, mulai dari perangkat, kebijakan, dan berbagai komponen pendukung lainnya agar mampu menciptakan harmonisasi Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.

Berikut adalah uraian berbagai macam hal yang mendukung hubungan struktural dan fungsional antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Desentralisasi atau Otonomi Daerah

Salah satu bentuk penyelenggaraan pemerintahan yang berasas desentralisasi adalah berlakunya otonomi daerah di Indonesia.

Otonomi Daerah

Secara umum, otonomi daerah adalah penyerahan wewenang oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengelola daerahnya sendiri secara mandiri. Banyak definisi lain yang dapat menggambarkan mengenai arti atau makna dari otonomi daerah. Di antaranya adalah pengertian otonomi daerah menurut para ahli sebagai berikut.

J. Franseen,
otonomi daerah adalah hak untuk mengatur urusan-urusan daerah dan menyesuaikan peraturan-peraturan yang sudah dibuat dengannya.
Wajong,
otonomi daerah sebagai kebebasan untuk memelihara dan memajukan kepentingan khusus daerah dengan keuangan sendiri, menentukan hukum sendiri dan pemerintahan sendiri.
Ateng Syarifuddin,
otonomi daerah sebagai kebebasan atau kemandirian tetapi bukan kemerdekaan. Namun kebebasan itu terbatas karena merupakan perwujudan dari pemberian kesempatan yang harus dipertanggungjawabkan (Santoso, 2013).

Selain itu, menurut Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat sesuai dengan peraturan undang-undang.

Landasan Hukum Penerapan Otonomi Daerah di Indonesia

Menurut Tim Kemdikbud (2017, hlm. 108) beberapa peraturan perundang-undangan yang pernah dan masih berlaku dalam pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia adalah sebagai berikut.

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah (KND).
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Negara Indonesia Timur Nomor 44 Tahun 1950 tentang Pemerintahan Daerah Indonesia Timur.
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
Perpu Nomor 3 Tahun 2005 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Selain landasan konstitusi yang menaunginya, menurut Tim Kemdikbud (2017, hlm. 109-110) otonomi daerah juga dilaksanakan berdasarkan nilai, dimensi, dan prinsip otonomi daerah di Indonesia yang akan dijabarkan di bawah ini.

Nilai Otonomi Daerah

Terdapat dua nilai dasar yang dikembangkan dalam Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 berkenaan dengan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia, yakni sebagai berikut

Nilai Unitaris,
yang diwujudkan dalam pandangan bahwa Indonesia tidak mempunyai kesatuan pemerintahan lain di dalamnya yang bersifat negara (eenheidstaat), yang berarti kedaulatan yang melekat pada rakyat, bangsa, dan negara Republik Indonesia tidak akan terbagi di antara kesatuan-kesatuan pemerintahan.
Nilai Dasar Desentralisasi Teritorial,
bersumber dari isi dan jiwa Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Berdasarkan nilai ini pemerintah diwajibkan untuk melaksanakan politik desentralisasi dan dekonsentrasi di bidang ketatanegaraan.

Dimensi Otonomi Daerah

Titik berat pelaksanaan otonomi daerah adalah pada daerah kabupaten/kota dengan beberapa dasar pertimbangan sebagai berikut.

Dimensi Politik, kabupaten/kota dipandang kurang mempunyai fanatisme kedaerahan sehingga risiko gerakan separatisme dan peluang berkembangnya aspirasi federalis relatif minim.
Dimensi Administratif, penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat relatif dapat lebih efektif.
Kabupaten/kota adalah daerah “ujung tombak” pelaksanaan pembangunan sehingga kabupaten/kota-lah yang lebih tahu kebutuhan dan potensi rakyat di daerahnya.

Prinsip Otonomi Daerah

Dalam pelaksanaan otonomi daerah, prinsip otonomi daerah yang dianut adalah nyata, bertanggung jawab dan dinamis.

Nyata, otonomi secara nyata diperlukan sesuai dengan situasi dan kondisi objektif di daerah.
Bertanggung jawab, pemberian otonomi diselaraskan/diupayakan untuk memperlancar pembangunan di seluruh pelosok tanah air.
Dinamis, pelaksanaan otonomi selalu menjadi sarana dan dorongan untuk lebih baik dan maju.

Desentralisasi

Secara etimologis, istilah desentralisasi berasal dari Bahasa Belanda, yaitu de yang berarti lepas, dan centerum yang berarti pusat. Desentralisasi adalah sesuatu hal yang terlepas dari pusat. Terdapat dua kelompok besar yang memberikan definisi tentang desentralisasi, yakni kelompok Anglo Saxon dan Kontinental.

Kelompok Anglo Saxon mendefinisikan desentralisasi sebagai penyerahan wewenang dari pemerintah pusat, baik kepada para pejabat pusat yang ada di daerah yang disebut dengan dekonsentrasi maupun kepada badan-badan otonom daerah yang disebut devolusi.
Sementara itu Kelompok Kontinental membedakan desentralisasi menjadi dua bagian yaitu desentralisasi jabatan atau dekonsentrasi dan desentralisasi ketatanegaraan. Dekonsentrasi adalah penyerahan kekuasaan dari atas ke bawah dalam rangka kepegawaian guna kelancaran pekerjaan semata. Sementara itu desentralisasi ketatanegaraan merupakan pemberian kekuasaan untuk mengatur daerah di dalam lingkungannya guna mewujudkan asas demokrasi dalam pemerintahan negara.

Kelebihan dan Kekurangan Desentralisasi

Dalam praktiknya, desentralisasi sebagai suatu sistem penyelenggaraan pemerintah daerah memiliki beberapa kelebihan dan kelemahan. Kelebihan desentralisasi menurut Tim Kemdikbud (2017, hlm. 104) adalah sebagai berikut.

Struktur organisasi yang didesentralisasikan merupakan pendelegasian wewenang untuk memperingan manajemen pemerintah pusat.
Mengurangi bertumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan.
Dalam menghadapi permasalahan yang amat mendesak, pemerintah daerah tidak perlu menunggu instruksi dari pusat.
Hubungan yang harmonis dapat ditingkatkan dan dapat lebih dioptimalkan gairah kerja antara pemerintah pusat dan daerah.
Peningkatan efisiensi dalam segala hal, khususnya penyelenggara pemerintahan, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah.
Dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk karena keputusan dapat segera dilaksanakan.
Bagi organisasi yang besar dapat memperoleh manfaat dari keadaan di tempat masing-masing.
Sebelum rencana dapat diterapkan secara keseluruhan, maka pada awalnya dapat diterapkan dalam satu bagian tertentu terlebih dahulu sehingga rencana dapat diubah.
Risiko yang mencakup kerugian dalam bidang kepegawaian, fasilitas, dan organisasi dapat terbagi-bagi.
Dapat diadakan pembedaan dan pengkhususan yang berguna bagi kepentingan-kepentingan tertentu.
Desentralisasi secara psikologis dapat memberikan kepuasan bagi daerah karena sifatnya yang langsung.

Sementara itu, kelemahan desentralisasi, di antaranya adalah sebagai berikut.

Besarnya badan-badan struktural pemerintahan yang membuat struktur pemerintahan bertambah kompleks yang berimplikasi pada lemahnya koordinasi.
Keseimbangan dan kesesuaian antara bermacam-macam kepentingan daerah dapat lebih mudah terganggu.
Desentralisasi teritorial mendorong timbulnya paham kedaerahan.
Keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama karena memerlukan perundingan yang bertele-tele.
Desentralisasi memerlukan biaya yang besar dan sulit untuk memperoleh keseragaman dan kesederhanaan (Tim Kemdikbud, 2017, hlm. 105).

Kedudukan dan Peran Pemerintah Pusat

Penyelenggara pemerintahan pusat dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia adalah presiden dibantu oleh wakil presiden, dan menteri negara. Menurut Tim Kemdikbud (2017, hlm. 113) Pemerintah pusat dalam pelaksanaan otonomi daerah, memiliki 3 (tiga) fungsi yakni fungsi layanan, pengaturan, dan pemberdayaan yang akan diuraikan sebagai berikut ini.

Fungsi Layanan (Servicing Function)

Fungsi ini dilaksanakan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dengan cara tidak diskriminatif dan tidak memberatkan serta dengan kualitas yang sama. Dalam pelaksanaannya pemerintah harus tidak pilih kasih, semua orang harus memiliki hak sama, yakni hak untuk dilayaani, dihormati, diakui, diberi kesempatan (kepercayaan), dsb.

Fungsi Pengaturan (Regulating Function)

Fungsi ini memberikan penekanan bahwa pengaturan tidak hanya kepada rakyat tetapi kepada pemerintah sendiri. Artinya, dalam membuat kebijakan lebih dinamis yang mengatur kehidupan masyarakat dan sekaligus meminimalkan intervensi negara dalam kehidupan masyarakat.

Terdapat enam fungsi pengaturan yang dimiliki pemerintah, yakni sebagai berikut.

Menyediakan infrastruktur ekonomi
Pemerintah menyediakan institusi dasar dan peraturan-peraturan yang diperlukan bagi berlangsungnya sistem ekonomi modern, seperti perlindungan terhadap hak milik, hak ciipta, hak paten, dsb.
Menyediakan barang dan jasa kolektif
Fungsi ini dijalankan pemerintah karena masih terdapat beberapa benda publik (public goods) yang tersedia bagi umum, ternyata masih sulit dijangkau oleh beberapa individu untuk memperolehnya.
Menjembatani konflik dalam masyarakat
Fungsi ini dijalankan untuk meminimalkan konflik sehingga menjamin ketertiban dan stabilitas di masyarakat.
Menjaga kompetisi
Peran pemerintah diperlukan untuk menjamin agar kegiatan ekonomi dapat berlangsung dengan kompetisi yang sehat. Tanpa pengawasan pemerintah akan berakibat kompetisi dalam perdagangan tidak terkontrol dan dapat merusak kompetisi tersebut.
Menjamin akses minimal setiap individu kepada barang dan jasa
Kehadiran pemerintah diharapkan dapat memberikan bantuan kepada masyarakat miskin melalui program-program khusus.
Menjaga stabilitas ekonomi
Melalui fungsi ini pemerintah dapat mengeluarkan kebijakan moneter apabila terjadi sesuatu yang mengganggu stabilitas ekonomi.

Fungsi Pemberdayaan

Fungsi ini dijalankan pemerintah dalam rangka pemberdayaan masyarakat. Masyarakat tahu, menyadari diri, dan mampu memilih alternatif yang baik untuk mengatasi atau menyelesaikan persoalan yang dihadapinya.

Selain itu, pemerintah pusat memiliki kewenangan lain sebagai berikut.

Perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro.
Dana perimbangan keuangan.
Sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara.
Pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia.
Pendayagunaan sumber daya alam dan pemberdayaan sumber daya strategis.
Konservasi dan standarisasi nasional.

Kedudukan dan Peran Pemerintah Daerah

Pemerintahan daerah adalah penyelenggara urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. Setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintah daerah yang disebut kepala daerah. Kepala daerah untuk provinsi disebut gubernur, untuk kabupaten disebut bupati dan untuk kota adalah walikota.

Wewenang Pemerintah Daerah

Dalam hal pembagian urusan pemerintahan, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menyatakan bahwa pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan menjadi urusan pemerintah pusat.

Beberapa urusan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah untuk kabupaten/kota meliputi beberapa hal berikut.

Perencanaan dan pengendalian pembangunan.
Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang.
Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat.
Penyediaan sarana dan prasarana umum.
Penanganan bidang kesehatan.
Penyelenggaraan pendidikan.
Penanggulangan masalah sosial.
Pelayanan bidang ketenagakerjaan.
Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah.
Pengendalian lingkungan hidup.
Pelayanan pertanahan.

Kewajiban Pemerintah Daerah

Dalam hal menjalankan otonominya, pemerintah daerah berkewajiban untuk mewujudkan keamanan dan kesejahteraan masyarakat daerah, yang dapat berbentuk kegiatan-kegiatan berikut.

Melindungi masyarakat, menjaga persatuan dan kesatuan, kerukunan nasional, serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat.
Mengembangkan kehidupan demokrasi.
Mewujudkan keadilan dan pemerataan.
Meningkatkan pelayanan dasar pendidikan.
Menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan.
Menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak.
Mengembangkan sistem jaminan sosial.
Menyusun perencanaan dan tata ruang daerah.
Mengembangkan sumber daya produktif di daerah.
Melestarikan lingkungan hidup.
Mengelola administrasi kependudukan.
Melestarikan nilai sosial budaya.
Membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya.

Referensi

Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. (2017). Pendidikan Pancasila dan Kewarganegaraan SMA/MA/SMK/MAK Kelas X. Jakarta: Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan.
Santoso, H.M. Agus. (2013). Menyingkap Tabir Otonomi Daerah di Indonesia. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.